關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見
國務院批轉發展改革委等部門
關于抑制部分行業產能過剩和重復建設
引導產業健康發展若干意見的通知
國發〔2009〕38號
各省、自治區、直轄市(shi)人民政府，國務院各部委、各直屬(shu)機構：
國務院同意發(fa)展(zhan)改革委(wei)等部門《關于(yu)抑制部分(fen)行業(ye)產能過剩(sheng)和重復建設(she)引導(dao)產業(ye)健康(kang)發(fa)展(zhan)的若干意見》，現轉發(fa)給你們(men)，請認真貫徹執行。
為應(ying)對(dui)國(guo)際金融危機的(de)(de)沖擊(ji)和(he)影響，黨中(zhong)央、國(guo)務院審時(shi)度勢，及時(shi)制定(ding)和(he)實施了擴(kuo)大內需(xu)、促進(jin)經(jing)濟增(zeng)長(chang)的(de)(de)一(yi)(yi)攬(lan)子(zi)計(ji)劃(hua)。按照“保(bao)增(zeng)長(chang)、擴(kuo)內需(xu)、調(diao)結構”的(de)(de)總(zong)體要(yao)求(qiu)，出(chu)臺(tai)了鋼鐵等十(shi)個重(zhong)點(dian)產(chan)業調(diao)整(zheng)和(he)振興規劃(hua)，在推動(dong)結構調(diao)整(zheng)方面提出(chu)了控(kong)制總(zong)量、淘汰落后、兼并重(zhong)組(zu)、技術改造、自主創新等一(yi)(yi)系(xi)列對(dui)策(ce)措施，各(ge)(ge)地(di)也相繼出(chu)臺(tai)了一(yi)(yi)些(xie)扶持(chi)產(chan)業發展的(de)(de)政策(ce)措施。目(mu)前，政策(ce)效應(ying)已初步顯現，企業生產(chan)經(jing)營(ying)困難情況有所緩(huan)解，產(chan)業發展總(zong)體向(xiang)(xiang)好。但從當(dang)前產(chan)業發展狀況看，結構調(diao)整(zheng)雖取(qu)得一(yi)(yi)定(ding)進(jin)展，但總(zong)體進(jin)展不(bu)快，各(ge)(ge)地(di)區、各(ge)(ge)行業也不(bu)平衡(heng)。不(bu)少領域產(chan)能過剩、重(zhong)復建(jian)設(she)(she)問(wen)題(ti)仍很突出(chu)，有的(de)(de)甚(shen)至還在加劇。特(te)別需(xu)要(yao)關注(zhu)的(de)(de)是，不(bu)僅鋼鐵、水(shui)泥等產(chan)能過剩的(de)(de)傳統產(chan)業仍在盲目(mu)擴(kuo)張，風電設(she)(she)備、多晶硅等新興產(chan)業也出(chu)現了重(zhong)復建(jian)設(she)(she)傾向(xiang)(xiang)，一(yi)(yi)些(xie)地(di)區違法、違規審批，未批先建(jian)、邊(bian)批邊(bian)建(jian)現象又(you)有所抬頭。
對于部分(fen)行業(ye)(ye)出(chu)現的(de)產(chan)能過(guo)剩(sheng)和重復建設(she)，如不及時加以(yi)(yi)調控(kong)和引(yin)導(dao)，任其發展(zhan)，市(shi)場惡性競(jing)爭難(nan)以(yi)(yi)避免，經(jing)濟效益(yi)難(nan)以(yi)(yi)提高(gao)，并(bing)將(jiang)(jiang)導(dao)致企業(ye)(ye)倒閉或開工不足(zu)、人員下崗(gang)失業(ye)(ye)、銀行不良資(zi)產(chan)大(da)(da)量(liang)增(zeng)加等一系列問(wen)題，不僅嚴重影響國家擴大(da)(da)內需一攬子計劃的(de)實施效果和來之不易(yi)的(de)企穩向好的(de)形勢(shi)，而且將(jiang)(jiang)錯失利(li)用國際金融危(wei)機(ji)形成(cheng)的(de)市(shi)場形勢(shi)推動結構調整(zheng)的(de)歷史機(ji)遇。
各地區、各部門要根據本通知精神，切實把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來，認真貫徹落實科學發展觀，進一步增強大局意識、責任意識和憂患意識，在保增長中更加注重推進結構調整，堅持產業政策導向，嚴格執行環境監管、用地管理、金融政策和項目投資管理有關規定，將堅決抑制部分行業產能過剩和重復建設作為結構調整的重點工作抓緊抓好。要大力發展符合市場需求的高新技術產業和服務業，把握好調整的方向、力度和節奏，切實轉變經濟發展方式，提高經濟發展的質量和效益，促進經濟社會全面協調可持續發展。
國務院
二○○九年九月(yue)二十六日
關于抑制部分行業產能過剩和重復建設
引導產業健康發展的若干意見
發展改革委 工業和信息化部 監察部 財政部
國土資源部 環境保護部 人民銀行
質檢總局 銀監會 證監會
為(wei)切(qie)實(shi)將黨中央、國(guo)務院(yuan)應對國(guo)際金融危機的(de)一攬子計劃落到實(shi)處，鞏(gong)固和(he)發展當前經濟企(qi)穩(wen)向好(hao)的(de)勢頭，加快推動結構(gou)調整，堅決抑制部(bu)分行(xing)業的(de)產(chan)能過剩和(he)重復建設，引導新(xin)興產(chan)業有序發展，現提出以下意見：
一、部分行業產能過剩和重復建設問題需引起高度重視
為(wei)應對國際(ji)金融危機的(de)沖擊和(he)影響，黨中(zhong)央、國務院審時(shi)度勢，及時(shi)制定和(he)實施了(le)擴大內需(xu)、促進經濟增(zeng)(zeng)長的(de)一(yi)(yi)攬子(zi)計(ji)劃。按照“保增(zeng)(zeng)長、擴內需(xu)、調(diao)結構”的(de)總體要(yao)求(qiu)，出(chu)臺了(le)鋼鐵(tie)等十(shi)個重點產業(ye)(ye)調(diao)整(zheng)和(he)振興規劃，在推動結構調(diao)整(zheng)方面提(ti)出(chu)了(le)控(kong)制總量、淘汰落后、兼并重組、技術(shu)改造、自主創(chuang)新等一(yi)(yi)系列對策(ce)(ce)措(cuo)施，各地(di)也相繼(ji)出(chu)臺了(le)一(yi)(yi)些(xie)扶持產業(ye)(ye)發展的(de)政策(ce)(ce)措(cuo)施。目(mu)前政策(ce)(ce)效應已初(chu)步顯(xian)現(xian)，工業(ye)(ye)增(zeng)(zeng)速穩中(zhong)趨升，企業(ye)(ye)生(sheng)產經營困難(nan)情(qing)況(kuang)有(you)所緩解，產業(ye)(ye)發展總體向好。
但(dan)從當前產(chan)(chan)業(ye)發展(zhan)狀(zhuang)況(kuang)看(kan)，結構(gou)調整雖取(qu)得一(yi)定進展(zhan)，但(dan)總體進展(zhan)不(bu)(bu)快，各地區、各行業(ye)也(ye)不(bu)(bu)平(ping)衡。不(bu)(bu)少領(ling)域產(chan)(chan)能(neng)過(guo)剩(sheng)(sheng)、重復建(jian)(jian)設問題仍(reng)很突出(chu)，有的甚至還在加劇(ju)。特別(bie)需要關注的是，不(bu)(bu)僅鋼(gang)鐵、水泥(ni)等產(chan)(chan)能(neng)過(guo)剩(sheng)(sheng)的傳統產(chan)(chan)業(ye)仍(reng)在盲目擴張，風(feng)電設備、多晶硅等新(xin)興產(chan)(chan)業(ye)也(ye)出(chu)現了重復建(jian)(jian)設傾向，一(yi)些地區違法、違規審批，未批先建(jian)(jian)、邊(bian)批邊(bian)建(jian)(jian)現象又(you)有所抬頭(tou)。
（一）鋼鐵(tie)。2008年(nian)我國粗鋼產(chan)能6.6億(yi)噸(dun)，需求(qiu)僅(jin)5億(yi)噸(dun)左右，約四分之(zhi)一的鋼鐵(tie)及制成品依賴國際市場。2009年(nian)上半年(nian)全行業完成投(tou)資1405.5億(yi)元，目前在建項目粗鋼產(chan)能5800萬噸(dun)，多(duo)數為(wei)違(wei)規建設，如不及時加(jia)以控(kong)制，粗鋼產(chan)能將(jiang)超過(guo)7億(yi)噸(dun)，產(chan)能過(guo)剩矛盾將(jiang)進一步加(jia)劇(ju)。
（二(er)）水(shui)(shui)泥(ni)。2008年我國水(shui)(shui)泥(ni)產(chan)(chan)(chan)(chan)能(neng)(neng)(neng)(neng)18.7億(yi)(yi)(yi)噸(dun)(dun)(dun),其(qi)中新(xin)型干法水(shui)(shui)泥(ni)11億(yi)(yi)(yi)噸(dun)(dun)(dun)，特種水(shui)(shui)泥(ni)與粉磨站產(chan)(chan)(chan)(chan)能(neng)(neng)(neng)(neng)2.7億(yi)(yi)(yi)噸(dun)(dun)(dun)，落(luo)后(hou)產(chan)(chan)(chan)(chan)能(neng)(neng)(neng)(neng)約(yue)5億(yi)(yi)(yi)噸(dun)(dun)(dun)，當(dang)年水(shui)(shui)泥(ni)產(chan)(chan)(chan)(chan)量14億(yi)(yi)(yi)噸(dun)(dun)(dun)。目前(qian)在建水(shui)(shui)泥(ni)生產(chan)(chan)(chan)(chan)線(xian)418條，產(chan)(chan)(chan)(chan)能(neng)(neng)(neng)(neng)6.2億(yi)(yi)(yi)噸(dun)(dun)(dun)，另外還有(you)已核準尚未(wei)開(kai)工的生產(chan)(chan)(chan)(chan)線(xian)147條，產(chan)(chan)(chan)(chan)能(neng)(neng)(neng)(neng)2.1億(yi)(yi)(yi)噸(dun)(dun)(dun)。這(zhe)些產(chan)(chan)(chan)(chan)能(neng)(neng)(neng)(neng)全部建成后(hou)，水(shui)(shui)泥(ni)產(chan)(chan)(chan)(chan)能(neng)(neng)(neng)(neng)將達到27億(yi)(yi)(yi)噸(dun)(dun)(dun)，市場需求僅為16億(yi)(yi)(yi)噸(dun)(dun)(dun)，產(chan)(chan)(chan)(chan)能(neng)(neng)(neng)(neng)將嚴重過剩。
（三）平(ping)(ping)板(ban)玻(bo)(bo)璃(li)。2008年全國(guo)平(ping)(ping)板(ban)玻(bo)(bo)璃(li)產(chan)(chan)(chan)能(neng)6.5億(yi)重箱(xiang)(xiang)，產(chan)(chan)(chan)量5.74億(yi)重箱(xiang)(xiang)，約占全球產(chan)(chan)(chan)量的50%，其中浮法玻(bo)(bo)璃(li)產(chan)(chan)(chan)量為4.79億(yi)重箱(xiang)(xiang)，占平(ping)(ping)板(ban)玻(bo)(bo)璃(li)總量的80%。2009年上半(ban)年新投產(chan)(chan)(chan)13條生(sheng)產(chan)(chan)(chan)線(xian)，新增(zeng)產(chan)(chan)(chan)能(neng)4848萬重箱(xiang)(xiang)，目前各地還有30余條在建和擬(ni)建浮法玻(bo)(bo)璃(li)生(sheng)產(chan)(chan)(chan)線(xian)，平(ping)(ping)板(ban)玻(bo)(bo)璃(li)產(chan)(chan)(chan)能(neng)將超過8億(yi)重箱(xiang)(xiang)，產(chan)(chan)(chan)能(neng)明顯過剩。
（四）煤(mei)(mei)化工。近年來，一(yi)些(xie)(xie)煤(mei)(mei)炭資源產(chan)地(di)片面追求經濟發展速度(du)，不(bu)(bu)顧生態環(huan)境、水資源承載能(neng)力和現(xian)(xian)代煤(mei)(mei)化工工藝技術仍(reng)處(chu)(chu)于示范階段的現(xian)(xian)實，不(bu)(bu)注重能(neng)源轉化效率(lv)和全生命周(zhou)期(qi)能(neng)效評價，盲目發展煤(mei)(mei)化工。傳統煤(mei)(mei)化工重復建設嚴重，產(chan)能(neng)過剩30%，在進口(kou)產(chan)品的沖擊下(xia)，2009年上半年甲醇裝置開(kai)工率(lv)只(zhi)有40%左右。目前煤(mei)(mei)制油示范工程正處(chu)(chu)于試生產(chan)階段，煤(mei)(mei)制烯(xi)烴(jing)等示范工程尚處(chu)(chu)于建設或(huo)前期(qi)工作(zuo)階段，但一(yi)些(xie)(xie)地(di)區盲目規劃現(xian)(xian)代煤(mei)(mei)化工項目，若不(bu)(bu)及時合理引(yin)導，勢必(bi)出現(xian)(xian)“逢(feng)煤(mei)(mei)必(bi)化、遍(bian)地(di)開(kai)花(hua)”的混亂局(ju)面。
（五）多(duo)(duo)晶硅。多(duo)(duo)晶硅是信息產業和(he)(he)光伏(fu)產業的(de)基礎材(cai)料，屬于(yu)高耗能(neng)和(he)(he)高污(wu)染產品。從生產工業硅到太(tai)陽(yang)能(neng)電(dian)(dian)池全過(guo)(guo)程綜合電(dian)(dian)耗約220萬(wan)千瓦時(shi)/兆瓦。2008年(nian)我(wo)(wo)國(guo)多(duo)(duo)晶硅產能(neng)2萬(wan)噸，產量4000噸左右，在建產能(neng)約8萬(wan)噸，產能(neng)已明顯(xian)過(guo)(guo)剩。我(wo)(wo)國(guo)光伏(fu)發電(dian)(dian)市場(chang)發展緩慢，國(guo)內太(tai)陽(yang)能(neng)電(dian)(dian)池98%用于(yu)出口，相(xiang)當于(yu)大量輸(shu)出國(guo)內緊缺的(de)能(neng)源。
（六）風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)電(dian)設(she)(she)備。風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)電(dian)是國家鼓(gu)勵發展的新興(xing)產(chan)業(ye)。2008年(nian)底已安裝(zhuang)風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)電(dian)機(ji)組11638臺，總(zong)裝(zhuang)機(ji)容量1217萬(wan)(wan)千(qian)(qian)瓦(wa)。近年(nian)來(lai)風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)電(dian)產(chan)業(ye)快速發展，出現(xian)了風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)電(dian)設(she)(she)備投資一哄(hong)而上、重復(fu)引(yin)進和重復(fu)建設(she)(she)現(xian)象。目前，我國風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)電(dian)機(ji)組整機(ji)制(zhi)造企業(ye)超(chao)過80家，還有許多企業(ye)準備進入風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)電(dian)裝(zhuang)備制(zhi)造業(ye)，2010年(nian)我國風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)電(dian)裝(zhuang)備產(chan)能將超(chao)過2000萬(wan)(wan)千(qian)(qian)瓦(wa)，而每年(nian)風(feng)(feng)(feng)(feng)(feng)電(dian)裝(zhuang)機(ji)規模為1000萬(wan)(wan)千(qian)(qian)瓦(wa)左(zuo)右(you)，若不(bu)(bu)及時調控和引(yin)導，產(chan)能過剩將不(bu)(bu)可避(bi)免。
此外，電解(jie)鋁、造船、大(da)豆(dou)壓榨等行業(ye)產(chan)能(neng)過(guo)剩(sheng)矛盾(dun)也十(shi)分突(tu)出，一些地區和企業(ye)還在(zai)規劃新(xin)上(shang)項目。目前，全(quan)球(qiu)(qiu)范圍內(nei)電解(jie)鋁供過(guo)于求，我國(guo)電解(jie)鋁產(chan)能(neng)為(wei)1800萬噸(dun)，占(zhan)全(quan)球(qiu)(qiu)42.9%，產(chan)能(neng)利用(yong)率(lv)僅(jin)為(wei)73.2%；我國(guo)造船能(neng)力為(wei)6600萬載(zai)重(zhong)噸(dun)，占(zhan)全(quan)球(qiu)(qiu)的36%，而2008年國(guo)內(nei)消費(fei)量僅(jin)為(wei)1000萬載(zai)重(zhong)噸(dun)左右，70%以上(shang)產(chan)量靠出口；大(da)型(xing)鍛件存在(zai)著產(chan)能(neng)過(guo)剩(sheng)的隱(yin)憂；化肥(fei)行業(ye)氮肥(fei)和磷(lin)肥(fei)自給(gei)有余，鉀(jia)肥(fei)嚴重(zhong)短缺，產(chan)業(ye)結構亟(ji)待(dai)進一步優化。
必(bi)須清醒地認識到，2008年(nian)第(di)四季度(du)以(yi)來我(wo)國(guo)工業(ye)(ye)(ye)生產(chan)(chan)經(jing)營出現(xian)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)困難，一(yi)方(fang)(fang)面是國(guo)際(ji)(ji)金(jin)融(rong)危(wei)機沖擊的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)外因影響，另一(yi)方(fang)(fang)面也有我(wo)國(guo)經(jing)濟(ji)發(fa)展(zhan)方(fang)(fang)式(shi)粗放(fang)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)內因，不(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)少行(xing)業(ye)(ye)(ye)重(zhong)(zhong)復(fu)建設(she)(she)、盲目擴張，在外需(xu)(xu)嚴重(zhong)(zhong)萎(wei)縮的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)情(qing)況下產(chan)(chan)能(neng)(neng)過剩矛盾加(jia)劇。當(dang)前我(wo)國(guo)經(jing)濟(ji)回升(sheng)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)基礎(chu)還(huan)不(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)夠穩(wen)固，應(ying)對國(guo)際(ji)(ji)金(jin)融(rong)危(wei)機取得的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)成(cheng)果還(huan)是初步的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)、階段性(xing)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)。對于部分行(xing)業(ye)(ye)(ye)出現(xian)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)產(chan)(chan)能(neng)(neng)過剩和(he)(he)(he)重(zhong)(zhong)復(fu)建設(she)(she)，如不(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)及(ji)時加(jia)以(yi)調(diao)控和(he)(he)(he)引導(dao)，任(ren)其發(fa)展(zhan)，市(shi)場惡性(xing)競(jing)爭難以(yi)避免，經(jing)濟(ji)效益難以(yi)提高，并將導(dao)致(zhi)企業(ye)(ye)(ye)倒閉或開(kai)工不(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)足、人(ren)員下崗失業(ye)(ye)(ye)、銀行(xing)不(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)良(liang)資產(chan)(chan)大(da)量(liang)(liang)增加(jia)等一(yi)系列(lie)問題，不(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)僅嚴重(zhong)(zhong)影響國(guo)家擴大(da)內需(xu)(xu)一(yi)攬(lan)子計劃的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)實(shi)施效果和(he)(he)(he)來之不(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)易的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)企穩(wen)向好的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)形勢(shi)，而(er)且將錯(cuo)失利(li)用國(guo)際(ji)(ji)金(jin)融(rong)危(wei)機形成(cheng)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)市(shi)場形勢(shi)推動結構調(diao)整的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)歷史機遇。因此，盡快抑制產(chan)(chan)能(neng)(neng)過剩和(he)(he)(he)重(zhong)(zhong)復(fu)建設(she)(she)，把有限的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)要(yao)素資源引導(dao)和(he)(he)(he)配(pei)置(zhi)到優化存量(liang)(liang)、培育新的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)增長點(dian)上來，大(da)力發(fa)展(zhan)符合市(shi)場需(xu)(xu)求的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)高新技(ji)術產(chan)(chan)業(ye)(ye)(ye)和(he)(he)(he)服務業(ye)(ye)(ye)，不(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)僅對實(shi)現(xian)產(chan)(chan)業(ye)(ye)(ye)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)良(liang)性(xing)發(fa)展(zhan)，而(er)且對轉(zhuan)變發(fa)展(zhan)方(fang)(fang)式(shi)，實(shi)現(xian)經(jing)濟(ji)社會可持續發(fa)展(zhan)具有重(zhong)(zhong)要(yao)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)意義。
二、正確把握抑制產能過剩和重復建設的政策導向
當前(qian)，我國(guo)經(jing)濟正處于企(qi)穩回升的關鍵(jian)時期(qi)，必(bi)須認真貫徹落實科(ke)學發(fa)展(zhan)觀，進(jin)一步統(tong)一思(si)想，增(zeng)(zeng)強(qiang)憂患(huan)意識，在保增(zeng)(zeng)長中更加注重(zhong)推進(jin)結構調整(zheng)，將堅決抑制部分行業產(chan)能過剩和重(zhong)復(fu)建(jian)設(she)作為結構調整(zheng)的重(zhong)點(dian)工(gong)作抓(zhua)緊、抓(zhua)實，抓(zhua)出成效。抑制產(chan)能過剩和重(zhong)復(fu)建(jian)設(she)所涉及(ji)的行業具(ju)有很(hen)強(qiang)的市(shi)場(chang)性(xing)和全球資(zi)源配置特點(dian)，既要充分發(fa)揮市(shi)場(chang)機制的作用(yong)，又要輔之必(bi)要的調控措(cuo)施(shi)，注意把握(wo)好以下原(yuan)則和產(chan)業政策導向：
（一）主要原則。
一是控(kong)制(zhi)增量和(he)優化(hua)(hua)存(cun)量相結(jie)合。嚴格控(kong)制(zhi)產(chan)能過剩行(xing)業盲(mang)目擴張和(he)重復建設，推進企(qi)業兼并(bing)重組(zu)和(he)聯合重組(zu)，加快淘汰落后產(chan)能；結(jie)合實施“走(zou)出去”戰略(lve)，支持有條件的(de)(de)企(qi)業轉移產(chan)能，形成參與國際產(chan)業競(jing)爭(zheng)的(de)(de)新格局；依靠技術進步(bu)，優化(hua)(hua)存(cun)量，調整產(chan)品結(jie)構(gou)，謀求(qiu)有效益、有質量、可持續的(de)(de)發展。
二是分類指導和有保有壓相結合。對鋼鐵、水泥等高耗能、高污染產業，要堅決控制總量、抑制產能過剩；鼓勵發展高技術、高附加值、低消耗、低排放的新工藝和新產品，延長產業鏈，形成新的增長點。對多晶硅、風電設備等新興產<
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